保障医师权益入法！回应六大关切

多年来，医师的生存状态并不如理想中一样美好。


2018年，中国医师协会发布了《中国医师执业状况白皮书》。本次调查用时两年，全国万家医院医师参与。调查显示，中国医师的收入与西方发达国家存在较大差距，劳动时间长，休假少，收入与付出严重不成比例；医疗纠纷成为医师压力的主要来源，大部分被调查医生都遭遇过暴力（包括语言暴力）伤害；职业疲劳倦怠，健康状况不佳，子女从医意愿不高，年轻医生幸福感低。


同样，2017年《The Lancet》公布的一项研究，分析了中国2005年至2015年的卫生年鉴，发现25-34岁医生的比例从31.3%降至22.6%，60岁以上医生比例从2.5%增加至11.6%。说明这十年间80后医生成为了离职的主力军。而医生平台医联联合艾瑞咨询共同发布的2017年《中国医生生存现状调研报告》也印证了医师这一难堪的生存状态。


作为“保障医师合法权益”的《医师法》不应该不去关注这一现实窘境，因此《医师法（草案）》新增医师权益保障专章，被业界认为是《草案》最大的亮点。


而除了专章相关条文外，《草案》在保障医师权益方面还体现在三个方面：


首先体现在法律名称修改上。《草案》拟将《执业医师法》改为《医师法》，尽管普遍认为，这样改名主要是为了法律名称与职业类别协调统一，如教师法、法官法、律师法，但实际上就如将《护士管理条例》改为《护士条例》一样，实际上更加突出对护士合法权益的保护而不再是对护士职业的规范（管理）。


其次，《草案》总则中明确提出，医师依法执业，受法律保护。医师的人格尊严、人身安全不受侵犯。全社会应当尊重医师。各级人民政府应当关心爱护医师，弘扬先进事迹，加强业务培训，支持开拓创新，帮助解决困难，推动在全社会广泛形成尊医重卫的良好氛围。显然也更旗帜鲜明表达了应该尊重医师。


再次，《草案》在现行《执业医师法》六章四十八条基础上新增“保障措施”作为第五章，使得草案达到七章五十八条，不仅是篇幅增加，更重要的是对如何尊重医师、保障医师合法权益进行了安排。


《草案》新增“保障措施”九条回应了业界六大关切。


一是薪酬待遇保障。


《草案》第四十一条规定，国家建立健全体现医师职业特点和技术劳动价值的人事、薪酬、职称、奖励制度。


对从事传染病防治、放射医学和精神卫生工作以及其他特殊岗位工作的医师,应当按照国家规定给予适当的津贴。津贴标准应当定期调整。


在基层和艰苦边远地区工作的医师,按照国家规定享受津贴、补贴政策,并在职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面享受优惠待遇。


从这一条内容看，是对医师薪酬待遇保障的原则性概述。实际上，建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度本来已经在十八届三中全会决定里已经载明，但这项工作要做起来并不容易。


2016年8月，全国卫生与健康大会上最高领导人讲话也进一步明确要加快推进十八届三中全会这一改革的落实，提出要从提升薪酬待遇、发展空间、执业环境、社会地位等方面入手，调动广大医务人员积极性、主动性、创造性。提出“两个允许”，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。此后人社部接连出台《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》（人社部发〔2017〕10号）和《关于扩大公立医院薪酬制度改革试点的通知》（人社部发〔2017〕92号）不断推进薪酬制度改革。


特别是2019年，从11月15日到12月6日，20天集中出台四个文件：


11月15日，国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广福建省和三明市深化医药卫生体制改革经验的通知（国医改发〔2019〕2号）印发。


11月21日，国家卫生健康委办公厅关于印发大型医院巡查工作方案（2019—2022年度）的通知（国卫办医函〔2019〕837号），巡查内容中包括医院是否落实“两个允许”，实行绩效工资管理，采取制度安排，确保个人收入不与业务收入直接挂钩。


11月29日，国务院深化医药卫生体制改革领导小组印发了关于以药品集中采购和使用为突破口进一步深化医药卫生体制改革若干政策措施的通知（国医改发〔2019〕3号），通知指出，大力推进薪酬制度改革。各地要贯彻落实“两个允许”要求，及时利用好降低药品耗材费用、调整医疗服务价格等增加的医院可支配收入，积极推进公立医院薪酬制度改革，调动医务人员积极性。


12月6日，国家卫生健康委办公厅关于印发公立医院章程范本的通知（国卫办医函〔2019〕871号），通知指出，公立医院章程在“薪酬分配”需要明确：落实“两个允许”的要求，合理确定医院薪酬水平；建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配机制，向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的医务人员倾斜。医务人员个人薪酬不与药品、卫生材料、检查、化验等业务收入挂钩。统筹考虑编制内外人员薪酬待遇，坚持同岗同酬同待遇。


在不久前出台的《关于推动公立医院高质量发展的意见》中也明确提出：薪酬改革是公立医院高质量发展的关键。


根据这一推进节奏，相信《草案》提出的这一薪酬待遇保障一定会越来越得到更好的落地实施。


二是关注短缺人才培养。


特别值得关注的是《草案》接连42、43、44三条对当下最急缺的三类医师队伍建设做出了法律上的安排。


第四十二条提出，国家加强疾病预防控制人才队伍建设,建立适应现代化疾病预防控制体系的医师培养和使用机制。疾病预防控制机构、二级以上医疗机构以及乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构应当配备一定数量的公共卫生医师,从事人群疾病及危害因素监测、风险评估研判、监测预警、流行病学调查、免疫规划管理、职业健康管理等公共卫生工作。这一条对疾控人才队伍建设做出了专门安排，明确了疾控人才的职责任务，如果按照要求去配备，相信未来疾控人才的需求量将会很大，就业形势一片大好。


第四十三条指出，国家加强基层医疗卫生队伍和服务能力建设，对乡村医疗卫生人员建立县乡村上下贯通的职业发展机制。执业医师晋升为副高级技术职称的，应当有累计一年以上在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历；晋升副高级技术职称后，在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务，累计一年以上的，同等条件下优先晋升正高级技术职称。国家采取措施，鼓励取得执业医师资格或者执业助理医师资格的人员依法开办村医疗卫生机构，或者在村医疗卫生机构提供医疗卫生服务。既给基层人才一个明确的上升通道，也强制上级医院执业医师在晋升副高职称前必须下基层服务，并允许医师在村开办诊所或卫生室。显然也是对基层人才以鼓舞。


第四十四条规定，国家鼓励在村医疗卫生机构中向村民提供预防、保健和一般医疗服务的乡村医生通过医学教育取得医学专业学历；鼓励符合条件的乡村医生参加医师资格考试，依法取得医师资格。


国家采取措施，通过信息化、智能化手段帮助乡村医生提高医学技术能力和水平，进一步完善对乡村医生的待遇政策。


国家对乡村医生的具体管理办法，由国务院制定。实际上是专门为村医做出的规制。有人认为按照医师法规定，没有取得医师资格的村医并不是医师法约束的对象，因此这一条应该是“多余”的，只需要保留最后一句“国家对乡村医生的具体管理办法，由国务院制定。”


三是加大医疗纠纷依法处理力度。


《草案》第四十五条指出，县级以上人民政府及其有关部门应当将医疗纠纷预防和处理工作纳入社会治安综合治理体系，加强医疗卫生机构及周边治安综合治理，维护医疗卫生机构良好的执业环境，有效防范和依法打击涉医违法犯罪行为，保护医患双方合法权益。


医疗卫生机构应当完善安全保卫措施，维护良好的医疗秩序，及时主动化解医疗纠纷，保障医务人员执业安全。


禁止任何组织或者个人阻碍医师依法执业，干扰医师正常工作、生活；禁止通过侮辱、诽谤、威胁、殴打等方式，侵犯医师人格尊严、人身安全和人身自由。实际上明确了政府及其有关部门和医疗机构对于保护医师权益的法定责任，是《医疗纠纷预防与处理条例》的浓缩。


四是做好职业防护。


第四十六条规定，医疗卫生机构应当为医师提供职业安全和卫生防护用品，并采取有效的卫生防护措施和医疗保健措施。


医师发生事故伤害或者在职业活动中因接触有毒、有害因素而引起疾病、死亡，依照有关法律、行政法规的规定享受工伤保险待遇。有关内容也已经在“系列解读之九”中论述。


五是建立医疗风险分担机制。


《草案》第四十七条规定，国家完善医疗风险分担机制，鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金，鼓励患者参加医疗意外保险。这一条实际上是对经过多年探索形成的医疗风险分担机制“三调解一保险”一保险的法律固化，需要注意的是本次《草案》不仅仅强求医疗机构参加医疗责任保险，而是鼓励“医疗机构参加医疗责任保险”或者“建立医疗风险基金”。


六是强化媒体责任。


《草案》第四十八条指出，新闻媒体应当开展医疗卫生法律、法规和医疗卫生知识的公益宣传，引导公众尊重医师、理性对待医疗卫生风险,弘扬医师先进事迹。


保障措施落实仍需依法维护


从《草案》新增“保障措施”一章来看，一是积极回应了业界关切，提出的九条措施也非常务实，很有针对性。将目前业界关注的痛点、赌点全部予以纳入，但由于缺乏问责条款，估计落实会成为难点。


由于《草案》约束的是“依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在医疗卫生机构中执业的专业医务人员”，其管辖权并不包括政府有关部门和医疗机构负责人，因此对于这些人员不依《草案》履职尽责也不可能设置问责条款，而对于这些具有公权力的公职人员不依法履职尽责的行为会按照诸如《中华人民共和国监察法》或《中华人民共和国公职人员政务处分法》予以问责追责。对于伤害医务人员的犯罪行为将按照刑法予以追责。